Henri Rouillé-d'Orfeuil
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Although non-governmental diplomacy is just at its beginnings, non-governmental actors, mainly NGOs, have often played important roles in a number of diplomatic breakthroughs. Indeed, over the last 15 years, whether considering peace negotiations (human rights, mines, weapons...), international law (international criminal courts...), the environment (Agenda 21, Kyoto protocol, convention on biological diversity...), the social sphere (millennium objectives for development, public aid for development...), the financial realm (poor countries debt, international taxation debates...), or the commercial domain (commercialisation of generic medication, regulation of agricultural markets...), NGO actions have had significant clout.
Hukumetler disi diplomasisi daha yeni yeni sekillenirken, STK'lar gibi bazi aktorlerin bu alandaki cesitli mudahaleleri daha simdiden uluslararsi iliskiler cercevesinde onemli rol oynamaya basladi. 15 senedir yapilan calismalar sonucunda pek cok alanda ilerlemeler kaydedildi. Zira, baris ve guvenlik, uluslararsi hukuk, cevre, sosyal ve finans alanlarinda bahsi gecen aktorler onemli mudahalelerde bulundular. Bir baska alan ise ticaret : bu alan vasitasiyla saglik sektorunde onemli ilerlemeler kaydedildi. Ancak son senelerde STK'larin cevre alanindaki ''aktivismi' uluslararasi toplum tarafindan buyuk alkis topladi
La diplomazia no-governativa relativamente recente e, già, gli attori non governativi, e principalmente gli ONG, possono rivendicare di avere giocato un ruolo importante, e talvolta maggiore, nella concretizzazione di numerose avanzate diplomatici. Da una quindicina di anni, il bilancio è significativo che si trattasse di negoziazioni nel campo della pace e della sicurezza (riconoscenza dei diritti umanitari, interdizione delle mine anti-personale e delle armi a sotto-munizione) nel campo del diritto internazionale (che istituisce il Tribunale penale internazionale...) nel campo ambientale (Agenda 21, Convenzione sui cambiamenti climatici e Protocollo di Kyoto, Convenzione sulla diversità biologica ...) nel campo sociale (Millennium Development Goals per lo sviluppo, la difesa di ...), pubblico allo sviluppo nel settore finanziario (trattamento del debito dei paesi poveri, il dibattito internazionale sulle tasse ...), nel settore commerciale (clausola della salute pubblica e l'accettazione di farmaceutici generici, regolamentazione dei mercati agricoli ...).
El DNG se encuentra aún en su prehistoria, pero ya, los actores no gubernamentales, principalmente las organizaciones no gubernamentales, pueden afirmar que han desempeñado un papel importante, de mayor o, en la realización de muchos avances diplomáticos. Durante quince años, los resultados son significativos si las negociaciones en el ámbito de la paz y la seguridad (el reconocimiento del derecho humanitario, que prohíbe las minas antipersonal y las bombas de racimo, munición, ... ) en el campo del derecho internacional (que establece la Corte Penal Internacional ...) en el campo del medio ambiente (Agenda 21, la Convención sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, el Convenio sobre la Diversidad Biológica ...) en el campo social (objetivos los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el funcionario de la defensa la ayuda al desarrollo ...) en el sector financiero (el tratamiento de la deuda de los países pobres, el debate sobre impuestos internacionales ...) en el comercio (protección de la salud la aceptación pública de los medicamentos genéricos, la regulación de los mercados agrícolas ...).
La DNG n’en est encore qu’à sa préhistoire et, pourtant déjà, les acteurs non gouvernementaux, et principalement les ONG, peuvent revendiquer d’avoir joué un rôle important, et parfois majeur, dans la concrétisation de nombreuses avancées diplomatiques. Depuis une quinzaine d’années, le bilan est significatif qu’il s’agisse de négociations dans le domaine de la paix et de la sécurité (reconnaissance des droits humanitaires, interdiction des mines anti-personnel et des armes à sous-munition,…), dans le domaine du droit international (création de la cour pénale internationale…), dans le domaine environnemental (Agenda 21, convention sur le changement climatique et protocole de Kyoto, convention sur la diversité biologique…), dans le domaine social (objectifs du millénaire pour le développement, défense de l’aide publique au développement…), dans le domaine financier (traitement de la dette des pays pauvres, débat sur les taxes internationales…), dans le domaine commercial (clause de sauvegarde en matière de santé publique et acceptation des médicaments génériques, régulation des marchés agricoles…).
Ce bilan est flatteur, mais il est possible de le relativiser. Malheureusement, les avancées diplomatiques ne se traduisent pas toujours par une mise en œuvre effective. Les ONG contribuent aux effets d’annonce sans lendemain, qui ne sont gênants que si ces pratiques sont publiquement dénoncées. Le contrôle de la mise en œuvre des accords devient donc une tâche importante pour les acteurs non gouvernementaux qui ont pu contribuer à l’issue positive de chacune des négociations.
On peut aussi minimiser le rôle des ONG puisqu’elles n’ont pas de responsabilité directe dans la signature des accords, qui est et reste l’apanage des gouvernements (et personne ne demande qu’il en soit autrement). C’est donc toujours par le biais d’alliances entre gouvernements qu’une majorité se construit et qu’un accord peut être signé. Le rôle d’initiateur ou de force de pression des ONG est donc difficile à pondérer. Enfin, il est à noter que certaines négociations concernant certaines mesures ou droits nouveaux sont si lourdes de conséquences stratégiques, géopolitiques ou économiques qu’il est hors de question de laisser libre cours à l’imagination et aux ONG. Les gouvernements eux-mêmes n’ont qu’un pouvoir limité sur ces sujets. Les grands acteurs globaux et des lobbies autrement plus puissants entrent alors en jeu. Néanmoins, même face à ces bastions imprenables, les acteurs non gouvernementaux ont joué un rôle significatif dans la prise de conscience d’une partie croissante des opinions publiques de l’importance de considérer ces bastions avec une autre approche que celle de la pensée unique. L’interrogation sur les bienfaits d’un libre échange doctrinal ou de la mondialisation, ou sur la nécessité d’engager la guerre d’Irak, a été largement alimentée par les mouvements altermondialistes.
Quoi qu’il en soit et même minimisé, ce bilan est surprenant si l’on considère la faiblesse des ONG. Le secret de la relative efficacité des ONG mérite d’être percé. L’analyse de leurs pratiques, la comparaison de celles-ci selon les types de négociation, qui diffèrent selon les sujets (paix et sécurité, commerce, économie et finance, environnement, domaines sociaux, culture,…), la caractérisation des différentes DNG des ONG, des syndicats, des collectivités territoriales et leur comparaison peuvent être riches d’enseignement. C’est un des objectifs du Programme DNG.
Nous observons qu’aujourd’hui les acteurs non gouvernementaux procèdent souvent de la même manière : choisir un domaine et une cible concrète, documenter le sujet et élaborer une position et des propositions de négociation, engager une campagne en direction de l’opinion publique, faire alliance avec un gouvernement pour introduire dans l’espace diplomatique ces propositions, soutenir le cheminement intergouvernemental de ces propositions, entre temps, gouvernementalisées.
A nouveau pouvoir, nouvelle responsabilité
L’ouverture des processus de négociation, l’arrivée de nouveaux acteurs dans ces processus et le renforcement de leur influence sur l’évolution des négociations entrainent une redistribution des pouvoirs entre les différents types d’acteurs. Il ne s’agit plus de quelques pays comme autrefois, ou quelques dizaine de pays comme au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale. Il ne s’agit plus seulement des deux cent pays membre de l’ONU, mais de milliers ou centaines de milliers d’acteurs non gouvernementaux qui, à différentes échelles, participent aux processus diplomatiques. Du côté gouvernemental, la mobilisation de ces acteurs et la recherche d’alliances permettant de renforcer son propre camp et sa capacité à mener la bataille diplomatique, sont aujourd’hui prioritaires pour des diplomaties modernes.
Du côté des acteurs non gouvernementaux, la fédération des acteurs de sa famille permettant de constituer des acteurs collectifs internationaux puissants est un enjeu majeur. L’émergence d’un forum favorisant des interactions au niveau international entre ces acteurs de statuts et de légitimités différentes intéresse les organisations internationales. Elles s’efforcent chacune d’attirer en leurs seins cet espace interactif.
Dans ce processus quelque peu brownien, les Etats nationaux perdent du poids, alors que les acteurs non gouvernementaux gagnent du pouvoir d’influence. Mais à ce pouvoir nouveau doit correspondre une responsabilité plus grande pour que l’exercice de ce surcroît de pouvoir soit utilisé à bon escient. Pour beaucoup, les acteurs non gouvernementaux sont déjà au-delà de leur limite de responsabilité, c’est-à-dire risquent d’entraîner les gouvernements dans des aventures périlleuses.
Ces risques sont de différentes natures. Ils appellent sans doute la définition d’un cadre et de règles s’appliquant aux interactions décrites, par exemple une rigueur dans la mesure de la représentativité des acteurs concernés. Ils nécessitent aussi de la part de ces acteurs le respect de disciplines nouvelles ou le renforcement de compétences dans plusieurs domaines. Par exemple :
- une meilleure connaissance des domaines qui sont l’objet des négociations : les négociations concernant souvent des domaines très techniques, il est peu probable que des ONG généralistes engagées dans de multiples domaines puissent se doter d’une réelle compétence à moins d’établir une coopération avec des milieux experts de la recherche ou des professions concernés.
- une plus forte relation avec les réalités locales et les partenaires touchés par une négociation : la relation aux « victimes » doit être une relation de service, permettant aux personnes ou communautés intéressées de participer au débat et à la négociation.
- un engagement plus fort dans la résolution sur le terrain des problèmes en discussion : Les ONG, qui interviennent dans les processus diplomatiques, se limitent souvent à un rôle de censeur des gouvernements. La crédibilité des ONG, qui agissent sur le terrain avec des partenaires, victimes d’une absence de droits et de moyens dans les domaines qui se discutent au niveau international, est plus grande. Elles seront mieux respectées par les autorités, par les journalistes et les autres médiateurs.
- une indépendance rigoureuse vis-à-vis des gouvernements, des intérêts économiques ou de divers pouvoirs (sectes, mafias,…).
- enfin, l’importante question de la représentativité, qui doit être liée aux mandants, membres de l’association ou du syndicat ou de la fédération ou de la confédération. La représentativité n’est pas tant celle du nombre des membres, qui sera de toute façon peu de chose au regard des presque sept milliards de citoyens du monde, mais de la nature des organes de gouvernance et des implantations. Les ONG internationales, en général originaire du Nord du monde, du fait de leur puissance parlent haut et fort sur la scène internationale au nom de la société civile mondiale. Il y a là un abus qui est souvent dénoncé par les associations et mouvements des pays du Sud et qui appelle des correctifs. Quoiqu’il en soit la question de la représentativité est une question clé pour la reconnaissance de la légitimité des acteurs non gouvernementaux.