Henri Rouillé-d'Orfeuil
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Les diplomaties modernes ont pris acte de ces évolutions convergentes et ont appris à agir dans un champ de forces peuplé d’acteurs nombreux et divers. Elles essaient de les mobiliser et passer des alliances autour de positions et de propositions respectueuses des intérêts nationaux. Cet effort, compliqué pour les gouvernements, est aussi entrepris en fonction d’une négociation soumise au tribunal de l’opinion publique. Simultanément, la diplomatie non gouvernementale (DNG) est la diplomatie des acteurs non gouvernementaux, celles des ONG, des syndicats et, d’une certaine manière, celle des collectivités territoriales. Pour chacune de ces familles, elle est, selon le Larousse « la science pratique des relations internationales ». Pour l’essentiel, le champ de cette science pratique concerne l’intervention des acteurs non gouvernementaux dans les processus diplomatiques et leur interaction avec les diplomates, qui représentent leurs gouvernements.
Modern diplomacies have accepted convergent idea streams and have learned to act in an environment populated by different forces and actors. They attempt to mobilize these and constitute alliances around positions and perspectives that respect national interests. This effort, complicated by the actions of governments, is also subject to the judgment of public opinion. Simultaneously, non-governmental diplomacy (NGD) regroups the diplomatic efforts of NGOs, unions and local collectivities, summarized by the French Larousse dictionary as “the practical science of international relations”. Mainly, this practical science involves non-governmental actors’ intervention in the diplomatic process and their interactions with the diplomats representing their countries.
Was gibt es aber mit Nichtregierunsorganisationen ? Wir sind alarmiert über das Ausmass und die Geschwindigkeit der neokoloniale Landaneignung. An die Stelle der Europäer treten nun Asiaten. Im Hintergrund sind allerdings westliche Finanzinvestoren aktiv. Bedenken und Widerstände gegen diese moderne Form (des Landraubs) nehmen zwar rund der Globus zu, können die Entwicklung aber nicht stoppen. Die Dimension erfasst man erst nicht von andere spektakulären Projekten. Wenn man durch Presse anschaut, redet man nicht von Nichtregierunsorganisationen. Raus mit der Sprache
Modern diplomatlar gunumuzun karmasik evrimlerini iyi kavramakla beraber farkli kulturlerdeki haklarla irtibata gecmeyi ve cesitli aktorlerle bag kurmakta onemli ilerlemeler kaydetti. Bu diplomatlar, milli cikarlari cercevesinde farkli kulturdeki yeni aktorlerle antlasmalar saglamakta da onemli ilerlemeler kaydetti. Ayni zamanda, hukukemetler disi diplomasisi, ornegin STK'larin uyguladigi politikalar, hatta yerel idarelerin uyguladigi politikalar da bu yeni diplomasi seklinde onemli rol oynuyor. Tum bu akorler icin ve Larousse'un tanimlamasina gore hukumetletler disi diplomasi ''uluslararasi iliskilerin pratik bilimi'' olarak tanimlaniyor. STK'larin diplomasi dunyasina mudahalesi bu pratik bilimin onemli bir penceresini olusturuyor.
Le diplomazie moderne hanno preso atto di queste evoluzioni convergenti e hanno imparato ad agire in un campo di forze pieno di numerosi e diversi attori. Provano a mobilitarli e passare delle alleanze intorno a posizioni e di proposte rispettose degli interessi nazionali. Questo sforzo, complicato per i vari governi, è intrapreso anche in funzione di un negoziato sottomesso al tribunale dell'opinione pubblica. Simultaneamente, la diplomazia non governativa (DNG) è la diplomazia degli attori non governativi, come delle ONG, dei sindacati e, di un certo modo, quella delle collettività territoriali. Per ciascuna di queste famiglie, è, secondo il Larousse “la scienza pratica delle relazioni internazionali.” Per l'essenziale, il campo di questa scienza pratica riguarda l'intervento degli attori non governativi nei processi diplomatici e la loro interazione coi diplomatici che rappresentano i loro governi.
Dans les temps anciens, les monarques se faisaient la guerre ou imaginaient pour leurs enfants des mariages susceptibles de rapprocher, voire de réunir, leurs pays ou leurs régions. Pour ne prendre qu’un exemple, Anne de Bretagne (1476-1514), duchesse de Bretagne par sa naissance, devint successivement archiduchesse d’Autriche et reine des Romains (en épousant Maximilien, empereur romain germanique), reine de France (en épousant Charles VIII), reine de Sicile et de Jérusalem, enfin et de nouveau, reine de France et duchesse de Milan (en épousant Louis XII). En étant maitre des annulations de mariage, le Vatican disposait d’un pouvoir de véto puisque le divorce était interdit. Les contrats de mariage indiquaient le sort qui devait être réservé à la Bretagne et à la France en cas de décès de l’un des époux. Cette « diplomatie matrimoniale » s’intriquait avec des mouvements de troupes, des guerres et des armistices. Elle appartenait à la sphère privée ; le devenir des territoires et des populations les habitant était lié aux relations qui pouvaient se tissaient entre des personnes privées.
Les traités de Westphalie (1648) vont transformer le paysage diplomatique en introduisant la notion de souveraineté territoriale et nationale, c’est-à-dire une nouvelle conception du territoire, de la Nation et de l’Etat. Les relations internationales cessent dès lors d’être des affaires privées, elles acquièrent un caractère interétatique. Le concert des Nations apparait au cœur du XVIIème siècle et au cœur de l’Europe avec un corolaire la recherche d’un équilibre des forces, qui n’est possible que si aucun Etat n’est plus fort que la somme de tous les autres. Des règles de comportement doivent être négociées, un droit international s’esquisse. Mais il faut attendre, le traité de Versailles (1919) et le président Wilson pour que l’équilibre des Nations, remodelé par l’issue de la Première guerre mondiale, évolue en recherche de la « sécurité collective » et que l’on envisage de créer une organisation interétatique, la Société des Nations.
A l’issue de la deuxième guerre mondiale, la création de l’Organisation des Nations unies et des organisations internationales, qui lui sont liées, entérine à la fois la nouvelle hiérarchie mondiale et un nouvel ordre international fondé, au moins en principe, sur la Déclaration universelle des droits de l’Homme. Elle introduit ainsi une faille dans le modèle westphalien en juxtaposant deux principes, souvent contradictoires, de relations internationales : la souveraineté nationale et le respect des droits universels. Mais, c’est la non ingérence qui l’emporte presque toujours, même si le débat autour du droit ou du devoir d’ingérence, du droit d’assistance ou du droit à protéger déplace l’équilibre et introduit un biais lourd de conséquences. Le bastion étatique est attaqué par bien d’autres forces et d’autres évolutions : la privatisation, qui ampute le secteur public, la décentralisation, qui émiette les compétences et les pouvoirs centraux, la régionalisation, qui elle aussi repose sur des transferts de compétences de l’Etat national vers un pouvoir supranational, enfin la mondialisation, qui prive les Etats de leur autorité sur une grande partie de l’économie et de la finance.
Ces révolutions westphalienne et wilsonnienne, puis la mondialisation ont évidemment des conséquences sur les fonctions régaliennes et particulièrement sur la diplomatie qui a en charge les « affaires étrangères », c’est-à-dire à la fois la négociation des règles du ou des jeux internationaux et la défense des intérêts nationaux. Avec la révolution westphalienne apparait une diplomatie d’Etat mis en œuvre par un corps de fonctionnaire, le corps diplomatique, qui bénéficie d’une immunité et de droits spéciaux et qui agit dans le cadre d’un ministère et des ambassades, qui lui sont liées. La négociation est l’acte diplomatique majeur. Pour aboutir au compromis le plus favorable aux intérêts nationaux qu’ils ont pour mission de défendre, les diplomates négocient, comme ils joueraient à un jeu de carte, c’est-à-dire en cachant leurs jeux et en préservant un domaine réservé. Cette diplomatie traditionnelle est aujourd’hui en crise. Eu égards aux évolutions qui se sont produites et qui toutes tendent à ouvrir le domaine réservé, la diplomatie se déroule aujourd’hui pour l’essentiel dans un champ de forces ouvert où interagissent de nombreux acteurs. En effet, plusieurs processus ont contribué à transformer le cadre et la méthode de négociation : tout d’abord, les décolonisations ont multiplié les parties prenantes gouvernementales, l’ONU regroupe aujourd’hui près de deux cent pays ; dans les démocraties, le Parlement doit débattre des politiques publiques et voter les lois, et d’abord la Loi de finance, il ne peut le faire dans le secret, d’autant qu’avec la mondialisation les affaires étrangères ont tendance à s’immiscer dans l’ensemble des affaires nationales ; par ailleurs, les communications, qu’il s’agisse de la radio, de la télévision ou d’internet, sont aujourd’hui omniprésentes, là encore, il est difficile de garder le secret d’autant que l’information et la désinformation sont devenues des armes diplomatiques ; enfin, l’usage du droit d’association, un droit fondateur de la démocratie, aboutit à une multiplication d’organisations citoyennes et non gouvernementales qui interagissent avec les autorités gouvernementales et, ce faisant, fondent une diplomatie participative, qui est à la diplomatie, ce que la démocratie participative est à la démocratie.
Les diplomaties modernes ont pris acte de ces évolutions convergentes et ont appris à agir dans ce champ de forces peuplé d’acteurs nombreux et divers. Elles essaient de les mobiliser et passer des alliances autour de positions et de propositions respectueuses des intérêts nationaux et négociables avec une partie de ces acteurs non gouvernementaux. Cet effort, compliqué pour les gouvernements, n’est entrepris que parce que la négociation est soumise au tribunal de l’opinion publique. Cette opinion que l’on retrouvera lors des élections futures.
Comment définir la ou les diplomaties non gouvernementales ?
La diplomatie non gouvernementale (DNG) est la diplomatie des acteurs non gouvernementaux, celles des ONG, des syndicats et, d’une certaine manière, celle des collectivités territoriales. Pour chacune de ces familles, elle est, selon le Larousse « la science pratique des relations internationales ». Pour l’essentiel, le champ de cette science pratique ( ?) concerne l’intervention des acteurs non gouvernementaux dans les processus diplomatiques et leur interaction avec les diplomates, qui représentent leurs gouvernements. Ces acteurs interviennent d’abord en introduisant dans les processus des positions et des propositions, puis en œuvrant pour que celles-ci soient prises en compte et influencent l’issue des négociations. Mais, pour ce faire, efficacement et de manière représentative, les acteurs non gouvernementaux doivent s’organiser dans chacune de leurs familles et aux différentes échelles géographiques pour construire des positions et des propositions collectives et pour être en mesure de les défendre. Il y a donc deux temps dans la DNG, une étape préalable purement non gouvernementale et une étape d’interaction avec les acteurs gouvernementaux. C’est l’ensemble de ces deux étapes qui intéresse le Programme de recherche et d’échange sur la DNG que nous engageons.
Une bataille de légitimité entre acteurs gouvernementaux et acteurs non gouvernementaux
Les diplomates, comme tous les hauts fonctionnaires, reçoivent par délégation leur légitimité du suffrage universel. Ils servent la politique du gouvernement, c’est-à-dire en démocratie, celle des élus du peuple. Ils ont pour mission de défendre les intérêts nationaux, souvent abusivement assimilés à l’intérêt général. De leur côté, les acteurs non-gouvernementaux reçoivent leurs mandats des assemblées générales de leurs associations ou de leurs syndicats. Lorsque ceux-ci construisent des fédérations nationales ou internationales leur légitimité change d’échelle. Mais, là encore, il est abusif d’assimiler les intérêts défendus par ces acteurs à l’intérêt général. En fait, chaque partie peut mettre en cause son interlocuteur et lui reprocher une double défaillance de représentativité et de légitimité.
Il n’est pas anodin de mieux cerner cette défaillance de légitimité et de représentativité qui prend des formes particulières :
- du côté des gouvernements, il y a deux niveaux de défaillance.
D’une part, même s’il n’est pas de bon usage diplomatique de mettre en cause la capacité ou la volonté d’un gouvernement de déterminer l’intérêt national, on ne peut s’empêcher de percevoir que derrière l’idée de Nation se cache une grande diversité d’intérêts et des intérêts souvent contradictoires. Sans assimiler tous les pays à des unions artificielles (URSS, Yougoslavie) ou des ensembles plurinationaux inconfortables (Belgique, Liban, RDC), on peut considérer que tous les pays abritent des catégories aux intérêts divergents dans pratiquement tous les domaines. Les gouvernements démocratiques, soumis à la sanction électorale, auront tendance à définir l’intérêt national de manière à ne pas perdre les élections. Ce qui est loin d’être une méthode qui peut permettre d’approcher ce qui pourrait être un intérêt national à long terme et encore plus d’aboutir à la défense d’un réel intérêt général. D’autant que dans la construction du compromis, qui est présenté comme l’intérêt national par les représentants gouvernementaux, la représentation des différentes catégories de citoyens est très inégale. Dans certains pays, les oubliés de la représentation sont très majoritaires : les femmes, les jeunes, les pauvres, les paysans… ne participent guère au marchandage qui permet de définir les positions gouvernementales.
D’autre part, dans le champ de la négociation internationale, il n’y a pas de « main invisible diplomatique », qui ferait que la somme des intérêts nationaux ou leur combinaison aboutisse à l’intérêt général universel. Le jeu diplomatique tel qu’il se joue entre les gouvernements n’a aucune raison d’aboutir à une saine et juste gestion de la planète dans le respect de l’intérêt de tous.
- du côté des acteurs non gouvernementaux, le jeu n’est pas plus limpide.
Pour mesurer l’adéquation entre l’action de chaque acteur non gouvernemental et l’intérêt général, il convient de dire ce que peut bien être l’intérêt général. Ce débat est vieux comme l’humanité. La Déclaration universelle des droits de l’Homme et les deux protocoles additionnels définissant, d’un côté, les droits civiques et, de l’autre, les droits économiques, sociaux et culturels, auquel il faudrait ajouter un protocole sur les droits environnementaux, constituent la référence suprême validée par l’ensemble des pays ayant adhérés à l’Organisation des Nations unies. On entend souvent des remises en causes dans les discours ou lors des processus diplomatiques, notamment sur le refus de certains pays de reconnaitre l’égalité entre l’homme et la femme, ou sur la liberté pour chacun de choisir sa religion, mais rien qui puisse aboutir jusqu’à présent à une dénonciation de la Déclaration universelle, qui serait synonyme d’un éclatement de a notion de communauté internationale et Nations unies.
La mission des syndicats est de défendre les intérêts de catégories professionnelles bien définies. Il s’agit donc de défendre des intérêts particuliers qui ne peuvent être assimilés à l’intérêt général. Il est vrai que si ces mandants sont sous-représentés dans la concertation nationale et leurs intérêts mal pris en compte, les syndicats correspondants contribuent alors à rééquilibrer un jeu en renforçant les oubliés de la représentation nationale.
Les associations quant à elles regroupent des citoyens qui souhaitent ensemble s’engager pour défendre une cause. Cette cause peut n’être qu’un intérêt particulier et, de ce point de vue, l’association ressemblera alors à un syndicat. Dans d’autres cas, les citoyens regroupés dans une association défendent une « mission d’intérêt général » et alors, du point de vue de sa finalité, cette association peut alors être assimilée à un service public. Les ONG, qui se reconnaissent dans une commune volonté de « construire un monde de solidarité », produisent de l’intérêt général en accomplissant des tâches dites de service public (éducation, santé, accès à l’eau potable,…) et en appuyant des publics en difficulté.
L’ouverture des processus diplomatiques à des acteurs privés risque de marginaliser davantage les acteurs faibles et pauvres qui n’ont pas les moyens de s’organiser, de maitriser la langue anglaise, de voyager dans toutes les capitales ou de participer à des débats souvent très techniques. L’appui des syndicats ou des associations à ces acteurs faibles est essentiel.
Néanmoins, quelles que soient les intentions déclarées par les acteurs non gouvernementaux, il convient d’apprécier l’adéquation qui existe entre leurs actions concrètes et la poursuite de l’intérêt général. Si celle-ci n’est pas claire, ils ne devront être considérés que comme de simples lobbies.
La bataille de l’opinion publique, aujourd’hui une guerre mondiale
Il n’est guère de domaine qui échappe à la mondialisation. Elle s’immisce au cœur des économies et des sociétés nationales et locales. Les négociations internationales impactent tous les citoyens du monde et tous leurs actes économiques. La mondialisation a aussi fait apparaitre une série de « questions globales » qui concernent tous les citoyens et pas seulement, comme on voudrait parfois le faire croire, les seuls acteurs globalisés : grandes puissances, organisations internationales, entreprises multinationales, ONG internationales, villes globales… Il n’y a donc pas lieu de considérer que seuls les acteurs globaux doivent participer aux négociations qui concernent ces questions globales. Tous les citoyens doivent y participer via leur gouvernement et au travers d’organisations représentatives. Il existe des organisations intergouvernementales, à commencer par l’ONU, il existe des internationales syndicales, mais il n’existe pas de processus de représentation des organisations citoyennes. Il y a là une réflexion et un chantier majeur à envisager.
En démocratie, la conquête de l’opinion publique est la clé de la victoire électorale qui détermine la composition du parlement et du gouvernement. La bataille de l’opinion publique est donc centrale pour les partis politiques, comme elle l’est pour les différents acteurs non gouvernementaux qui souhaitent influencer les politiques publiques et, notamment les positions prises par les diplomates dans les processus diplomatiques. « L’opinion publique est une super puissance » disait Jody Williams en recevant le Prix Nobel de la Paix 1997 au nom de la Campagne international pour l’interdiction des mines terrestres. En écho, un diplomate français ajoutait en 2006 lors d’un séminaire organisé par Coordination SUD « une négociation se gagne dans l’opinion publique avant de se conclure en milieu diplomatique». La relation aux médias et aux médiateurs est donc la clé qui ouvre aux acteurs non gouvernementaux la porte des enceintes diplomatiques.
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